توسعه در اراضی خصوصی؟ رشد از طریق کاهش درآمد عمومی!/ مصوبه‌ای که پر از اشکال است

با توجه به رویه سابق شورای نگهبان در ایرادات وارده به لایحه ایجاد هشت منطقه آزاد تجاری- صنعتی در سال 1398، چه ضرورتی بر تصویب لایحه توسعه منطقه آزاد تجاری- صنعتی گیلان (انزلی)، آن هم با این سرعت وجود داشت؟

گیلان صدر/ دکتر سجاد کریمی پاشاکی*: مقام معظم رهبری در بخشی از بند 9 سیاست‌های کلی قانون گذاری بر عدالت محوری در قوانین و اجتناب از تبعیض ناروا، عمومی بودن قانون و شمول و جامعیت آن و حتی الامکان پرهیز از استثناهای قانونی، در امر و فرایند قانونگذاری تاکید نمودند. مفاد این متن مقارنه خاصی با بند 3 اصل نهم قانون اساسی دارد که طی آن، از وظایف جمهوری اسلامی؛ رفع تبعیضات ناروا عنوان گردیده، است. بر این اساس مجلس شورای اسلامی، شورای نگهبان و نیز مجمع تشخیص مصلحت نظام که ارکان قانونگذاری در جمهوری اسلامی ایران محسوب می شوند، مکلفند تا مفاد سیاست‌های کلی نظام در امر قانونگذاری را در مصوبات خود لحاظ نمایند.

مجلس شورای اسلامی طی مصوبه‌ای ضمن اعمال تغییرات، لایحه توسعه منطقه آزاد تجاری- صنعتی گیلان (انزلی) را تصویب نمود. این تعجیل شائبه آمیز مجلس دهم شورای اسلامی در حالی که بسیاری از مصوبات اعاده شده از شورای نگهبان هنوز تعیین تکلیف نشده است، خود این سوال را ایجاد می کند که با توجه به رویه سابق شورای نگهبان در ایرادات وارده به لایحه ایجاد هشت منطقه آزاد تجاری- صنعتی در سال 1398، چه ضرورتی بر تصویب مصوبه مذکور آن هم با این سرعت وجود داشت؟

مصوبه مجلس شورای اسلامی در این مقوله علاوه بر وجود اشکالات شکلی و ماهوی، از این حیث حائز اهمیت است که اقمار یا جزایری را برای محدوده منطقه آزاد انزلی به وجود آورده است که مشابه آن در هیچ یک از مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران وجود ندارد. علاوه بر تداخل محدوده های قانونی، این مصوبه به این دلیل قابل بررسی است که محدوده ابطال شده منطقه آزاد انزلی طی دادنامه 10/10/1398 هیات عمومی دیوان عدالت اداری را نیز در بر گرفته، پهنه ای که شامل مناطق مسکونی، روستاها و اراضی زراعی و باغات می باشد. به عبارتی مصوبه مجلس شورای اسلامی در صورت تایید شورای نگهبان در شکل حاضر، علاوه بر ارزش افزوده ای که برای اراضی این محدوده ایجاد می نماید، این مناطق را مشمول معافیت های مالیاتی و عوارض گمرکی می کند در حالی که هدف از ایجاد مناطق آزاد تجاری- صنعتی همانطور که در ماده 1 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی آمده است: تسریع در انجام امور زیربنایی، عمران و آبادانی رشد و توسعه اقتصادی، سرمایه‌گذاری و افزایش درآمد عمومی، ایجاد اشتغال‌ سالم و مولد، تنظیم بازار کار و کالا، حضور فعال در بازارهای جهانی و منطقه‌ای، تولید و صادرات کالاهای صنعتی و تبدیلی و ارائه خدمات عمومی است و نه ساخت و ساز های مسکونی، واسطه گری در تغییر کاربری اراضی کشاورزی و زراعی، مداخله در امور روستاها و… بنابراین تعیین محدوده هایی با پهنه های ذکر شده تنها به ایجاد تبعیض ناروا به نسبت به سایر مناطق جغرافیایی استان منجر می شود و تسهیلات و مزایایی را بدون نیاز به اقدام خاصی به ساکنین این مناطق تخصیص خواهد داد. از دیگر مباحثی که در این میان مطرح است توجه به عدم افزایش درآمد عمومی ناشی از مصوبه توسعه ای منطقه آزاد می باشد. قطعاً تسهیلات معافیت مالیاتی و نیز معافیت گمرکی به کاهش درآمد عمومی و مُعوض آن کسب درآمد منطقه آزاد، ناشی از صدور مجوز برای متقاضیان، منجر خواهد شد. توجه به توپوگرافی محدوده ابطال شده توسط دادنامه 1398 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مشخص می سازد که چشم انداز محیطی این منطقه غالباً کشاورزی و باغی و نیز مناطق مسکونی روستایی می باشد. حال سوال این است که تصویب این محدوده به عنوان منطقه آزاد چه ضرورتی دارد؟ و آیا غیر از تایید تعهد های ایجاد شده، ناشی از مصوبه غیر قانونی که طی رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری ابطال گردید، می تواند قلمداد شود؟

آنچه که رویه منطقه آزاد در تغییر کاربری اراضی کشاورزی و باغات مسبوق به سابقه بوده است، تغییر کاربری در راستای ساخت واحد های مسکونی و دهکده های هوشمند و نیز مداخله در صدور پروانه های ساختمانی روستایی متفاوت با رویه قانونی سایر مناطق آزاد بوده که از حدود سال 1390 تا کنون علاوه بر مغایرت با طرح های هادی روستایی، عملاً استفاده از این طرح ها را موقوف الاجرا کرده است و نیز ساخت و سازهایی از این قبیل در خارج از محدوده طرح های هادی علیرغم حاکمیت قانون حفظ اراضی زراعی و باغات و وفق ماده 8 آیین نامه نحوه استفاده از منابع ملی و زمین در مناطق آزاد مصوب هیات وزیران دنبال می گردد. در نتیجه آنچه در این بخش از مصوبه توسعه ارضی منطقه آزاد گیلان (انزلی) حاصل می شود، نه تنها تامین کننده اهداف مناطق آزاد است بلکه کاهش درآمد عمومی از طریق شمولیت اعطای معافیت های مالیاتی و گمرکی به فعالان مستقر در این محدوده می باشد و علاوه بر این موارد، تثبیت تخلفات صورت پذیرفته شده قبلی و استمرار آن در صورت قانون شدن این محدوده خواهد بود که همگی در تبعیض ناروا با سایر مناطق جغرافیایی، وقوع تبعیض ناروا مخالف بند 9 اصل سوم قانون اساسی را متوجه فعالان این مناطق خواهد نمود.

بخش بعدی مصوبه توسعه منطقه آزاد گیلان (انزلی) شامل اقمار پراکنده و مجمع الاجزایری شهرک های صنعتی می باشد که در برگیرنده، شهرک صنعتی رشت، شهرک صنعتی سفیدرود رشت، شهرک صنعتی خمیران بندرانزلی، شهرک صنعتی کیشستان صومعه سرا می باشد. کلیه این شرکت ها متعلق به شرکت شهرک های صنعتی استان گیلان بوده که بر اساس قوانین حاکم بر شهرک های صنعتی از جمله قانون تاسیس شرکت شهرک های صنعتی مصوب 1362 با اصلاحات سال 1376 و نیز قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره امور شهرک های صنعتی مصوب 1387، اما قبل از پرداختن به مفاد متعارض این قانون باید به ماده 24 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی رجوع نمود، این ماده عنوان داشته است:

‌ماده ۲۴ –نحوه استفاده از زمین و منابع ملی و ترتیب فروش یا اجاره آن به اتباع کشور در محدوده هر منطقه که در مالکیت دولت باشد طبق‌مقررات مصوب هیأت وزیران و با رعایت برنامه‌های عمرانی هر منطقه تعیین می‌گردد.

همانطور که مشخص است قید در مالکیت دولت، کلیه مفاد این بند را معطوف به خود کرده است. به عبارتی برنامه های عمرانی هر منطقه و نحوه استفاده از زمین و منابع ملی صرفاً حصر در اراضی دارد که در مالکیت دولت است، بنابراین اراضی که در مالکیت اشخاص دیگر می باشد را در بر نمی گیرد. لذا شرکت شهرک های صنعتی نیز اگرچه دولتی محسوب می شود اما وفق ماده 2 قانون تاسیس، شرکتی با ماهیت حقوقی مستقل بحساب می آید که قوانین مختص به خود در اداره و استفاده از اراضی تملک شده دارد و اساساً نمی توان آن را در امتزاج با شرکت منطقه آزاد تجاری- صنعتی دانست. (وفق ماده 5 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، ماهیت سازمان های مناطق آزاد شرکت دولتی می باشد که صد درصد سهام آن متعلق به دولت است.)

در ماده 4 اصلاحی 1376 قانون تاسیس شرکت شهرک های صنعتی، این شرکتها مکلفند از طریق واگذاری عین یا منفعت اراضی تحت اختیار خود که در مورد اراضی ملی و دولتی به قیمت منطقه ای شرکت شهرکها واگذار می شود، سرمایه پرداختی دولت را جبران نمایند، بنابراین از این ماده مشخص می شود که املاک تحت اختیار این شرکت ها در صورتی که از طریق مساعدت دولتی تامین شده باشد، در صورت تادیه، به تملک این شرکت ها در آمده و بر اساس فراز پایانی این ماده در صورت اخذ پروانه بهره برداری توسط متقاضیان استقرار واحد های صنعتی، این املاک به این اشخاص منتقل خواهد شد. در ماده 2 قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره امور شهرک های صنعتی نیز عنوان نموده مالکیت در شهرک ها و نواحی صنعتی شامل مالکیت قسمت های اختصاصی و مالکیت قسمت های مشترک می باشد و در ماده 3 این قانون تکالیفی را بر عهده مالکان در قسمت های مشترک گذارده است. نتیجه ای که از بیان این مواد گرفته می شود آن است که؛ اولاً ماهیت حقوقی مستقل شهرک صنعتی به نسبت منطقه آزاد است که مانع تعیین محدوده آن توسط منطقه آزاد خواهد بود و ثانیاً مالکیت اشخاص غیر دولتی مستقر در شهرک های صنعتی و حقوق مکتسبه ایشان است که مخاطب ایشان را شرکت شهرک های صنعتی می دارند و نه شرکت منطقه آزاد! و ثالثاً عدم امکان سیطره منطقه آزاد بر این شهرک ها به دلیل محدودیت ماده 24 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی است که عملاً برای واحد های تولیدی مستقر در این مناطق صرفاً معافیت ها را به ارمغان خواهد آورد. به عبارتی نحوه استفاده از زمین و منابع ملی توسط منطقه آزاد مقید به مالکیت آن توسط دولت شده است که در فقره شرکت شهرک های صنعتی، اراضی آن متعلق به واحد های صنعتی مستقر بوده و عملاً امکان برنامه ریزی عمرانی به واسطه حاکمیت سازمان منطقه آزاد، امکان پذیر نمی باشد.

نکته مهم در این میان آن است که وفق بند الف ماده 65 قانون احکام دائمی توسعه، کلیه اختیارات، وظایف و مسئولیت های دستگاه های اجرایی دولتی مستقر در مناطق آزاد به روسای سازمان های مناطق آزاد واگذار می شود، حال چگونه می توان پذیرفت که با تدقیق محدوده منطقه آزاد در شهرک های صنعتی، شرکت شهرک های صنعتی به عنوان دستگاه اجرایی دولتی، کلیه وظایف، اختیارات و مسئولیت های خود را به رئیس سازمان منطقه آزاد می بایست واگذار نماید؟ پس عملاً می توان نتیجه گرفت که در مصوبه توسعه منطقه آزاد تجاری- صنعتی گیلان (انزلی) تعیین محدوده شهرک های صنعتی قانوناً امکان پذیر نبوده و ضمن تداخل قانونی وظایف دو شرکت دولتی منطقه آزاد و شرکت شهرک های صنعتی، به مناطقی که رشد نسبی در حوزه صنعتی دارند، به سبب اعلام محدوده منطقه آزاد، معافیت های مضاعف گمرکی و مالیاتی داده خواهد شد. علاوه بر آن به نظر می رسد که جذب سرمایه گذار و ایجاد صنایع در محدوده های منطقه آزاد، مطابق ماده 1 قانون چگونگی مناطق آزاد تجاری- صنعتی از اهداف این مناطق می باشد و نه بهره برداری از مناطق صنعتی از جمله شهرک های صنعتی!

بنابراین آنچه که جزء دیگری از ایرادات مصوبه مجلس شورای اسلامی در موضوع توسعه منطقه آزاد تجاری- صنعتی گیلان (انزلی)، علاوه بر اشکالات طرح شده در موضوع توسعه ارضی و تغییر کاربری اراضی و تداخل محدوده های قانونی محسوب می شود، عدم امکان تعیین شهرک های صنعتی به عنوان محدوده منطقه آزاد تجاری- صنعتی به دلیل استقلال این شرکت نسبت به سازمان منطقه آزاد تجاری صنعتی است که یا باید از طریق انحلال آن صورت پذیرد و یا از طریق ادغام در سازمان منطقه آزاد ممکن گردد و علاوه بر این نکته حائز اهمیت، شعاع ترددی خودروهای منطقه آزاد انزلی است که با توجه به تعیین 50 کیلومتر هوایی وفق مصوبه هیات وزیران، چنانچه نقطه مبداء آن شهرک صنعتی خمیران بندرانزلی تعیین گردد تا محدوده ای از استان های زنجان و اردبیل وسعت خواهد یافت و چنانچه مبداء آن در شهرک صنعتی رشت تعیین گردد تا بخشی از استان زنجان، گسترش خواهد یافت که این موضوع نیز می تواند به عنوان یکی از اشکالات فرعی این مصوبه عنوان شود.

اما در پایان این نکته حائز اهمیت است که مزایا و تسهیلات قانونی یا بر اساس افعال تعلق می گیرد و یا بر اساس شرایط. به عنوان مثال پرداخت فوق العاده ویژه به کارمندان دولت موضوع بند 10 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری بر اساس سطح تخصص و فعالیت ایشان تعیین می گردد که این موضوع در واقع نقش فعل کارمندان در بهره مندی از این مزایا را مشخص می نماید و در خصوص شرایط نیز می توان از پرداخت فوق العاده کمتر توسعه یافته موضوع بند 2 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری نام برد که به دلیل شرایط سخت زندگی و بدی آب و هوا و… محل خدمت به کارمندان تخصیص می یابد، پس هر فعلی که قانون برای آن تسهیلات و مزایا تعیین نموده است، حق است و زندگی در شرایط سخت نیز به حکم قانون منجر به پرداخت مزایایی توسط دولت به کارمندان می شود، از این رو نمی توان پذیرفت که اماکنی که خود دارای پیشرفت هستند و یا آنکه مناطقی که مردم در آن زندگی روزمره خود را می گذرانند، می بایست در محدوده مناطق آزاد تحدید حدود شوند و صرفاً از معافیت های مضاعف برخوردار گردند چرا که این خود منجر به تبعیض ناروا و باعث نابرابری در توزیع می باشد که همانطور که در بدو این یادداشت به آن اشاره شد مخالف بخشی از بند 9 سیاست‌های کلی نظام اداری خواهد بود./بولتن نیوز

*پژوهشگر حقوق عمومی